我国私营幼儿园设置存在的问题与对策分析

斯律

私营幼儿园是由私人或私人团体自筹经费主办、经营、管理的幼儿园， 是经济体制、政治体制和教育体制改革的产物。私营幼儿园的兴起与发展， 对我国学前教育的发展起到了不可低估的促进作用。但是， 遍地开花的私营幼儿园良莠不齐， 成为社会争论的焦点和热点。私营幼儿园设置方面存在种种问题， 严重阻碍了私营幼儿园的健康发展，成为亟需解决的问题。

    一、私营幼儿园设置存在的问题

    (一) 非法办园现象严重

    依据 《幼儿园管理条例》和 《民办教育促进法》， 私营幼儿园的设置实行登记注册制度， 必须依照有关的法律、行政法规进行登记， 取得办学许可证方可招生； 未经登记注册， 任何单位和个人不得举办幼儿园。目前我国私营幼儿园的办园行为在很大程度上依然处于无约束的自主状态， 自决的成分过大， 政府对于私营幼儿园的设置和管理几乎失去控制。不经政府审批、非法办园的现象在全国各地非常普遍、禁而不绝， 成为我国幼教领域的 “顽疾”。

    非法办园如此泛滥成灾， 究其原因， 首先是由于许多办园者缺乏法制观念， 认为办幼儿园有利可图， 把私营幼儿园当作一块蛋糕， 纷纷争而食之。加之幼儿园教育处于非学历教育阶段， 很多家长对私营幼儿园的创办程序不了解， 因此对其办园手续是否健全不太关心。其次是由于政府的多头管理。各地政府对于私营幼儿园的管理多是分权制， 即社会力量办学管理处负责审批， 基教处的幼教室分管业务。这种多头管理制度在实践中造成管理真空，带来很多弊端， 两个部门易产生矛盾， 难以协调工作， 形成私营幼儿园的设置管理混乱。再次， 行政管理力度不够。由于有的地方行政领导对私营幼儿园的认识存在偏差， 认为在市场经济条件下， 私营幼儿园依靠市场自发调节， 自生自灭， 采取 “民不举， 官不管”的无为行政管理政策。有的县 ( 区)教育行政部门虽对非法办园进行整治， 但由于缺乏依法管理的思想， 认为教育行政部门没有相关的法律依据和执法权， 对具体问题的处理或软弱无力，或随意性较强， 缺乏整治力度， 往往对非法办园的限制或取缔无力， 非法办园者我行我素， 造成禁而不绝， 行政失灵， 非法办园处于失控状态。

    (二) 安全隐患大

    确定设置标准和行使审批权， 是政府管理私营幼儿园的一项基本权力。依据 《民办教育促进法》之规定， “民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行”， 私营幼儿园的设置标准应参照公立幼儿园的设置标准执行。鉴于我国私营幼儿园起步较晚， 办园者普遍缺乏足够的财力， 办园条件很难达到较高的标准， 所以在实际审批管理过程中， 对私营幼儿园设置标准的执行相对比较宽松。政策的宽松， 加之有些地方 “人治”大于 “法治”， 审批把关不严， 违法行政， 凭关系或领导的一张条子、一个招呼， 甚至在没有到现场勘察的情况下， 即为一些不具备合格办园条件的园所办理登记注册手续。有些私营幼儿园登记后， 没有进一步改善办园条件， 业务上没有接受过指导检查， 质量上没有参加过评估， 处于管理的盲区， 办园条件与办园质量令人堪忧。登记过的幼儿园情况尚且如此， 一些未登记注册的非法私营幼儿园更是处于“天马行空”的状态， 常常通过各种逃避手段游离于教育行政管理之外。这些擅自设立、无办学许可证的 “黑园”多为家庭式托幼园所， 办园条件较差。具体表现为： 一是房舍条件差， 园舍建筑不符合相关标准， 活动室狭小， 通风向阳条件较差， 孩子没有足够的活动空间。有的一间民房便是一所幼儿园， 有的利用客厅或卧室开设幼儿班， 有的租用临街房， 没有相对封闭的活动空间， 园所环境常不尽如人意。二是设备简陋。绝大多数非法园所缺乏活动的器械和各种图书、玩具， 大型玩具较少或为存在安全隐患的粗糙自制品。三是安全规章制度不健全， 安全措施不到位， 缺乏饮水、消毒等基本保育生活设施； 有的食堂卫生条件差， 生熟食品混放， 碗筷不消毒等。四是师资素质较低。教师大部分不具备幼儿教师任职条件， 没有科学的教育教学计划， 幼儿的身心健康难以保证。

    (三) 布局不合理

    对于公办幼儿园的发展， 政府教育主管部门有细致的规划， 一定的社区和人口范围该有几所幼儿园， 皆有统筹安排。但是对于私营幼儿园的发展，由于政府主管部门认识不足， 缺乏规划和布局， 以致幼儿园分布极不均衡。一方面， 有的地区幼儿园分布过密， 由于粥少僧多， 许多幼儿园 “吃不饱”，场地和设备闲置， 造成教育资源的浪费。一些私营幼儿园在办园时， 没有做好幼儿园发展的市场可行性调查研究， 对社区入住人口的经济状况、年龄结构层次、幼教需求状况、附近已有园所状况的了解不足， 又缺乏政府的宏观调控与指导， 盲目办园，一哄而上， 致使在竞争中处于劣势， 生存困难， 濒临倒闭。为了维持生计， 每到招生季节都会引发激烈的生源大战， 部分幼儿园在招生时各使绝招， 生源竞争陷入恶性循环。另一方面， 有的地区为了维持公立幼儿园的生存， 禁止私营幼儿园在该地区设置。甚至在幼儿园转制过程中， 为了急于甩包袱，以教育垄断作为购买条款， 将幼儿园卖给私人经营管理， 以期保护幼儿园购买者的利益， 造成一园独占天下的垄断局面。在一园垄断地区， 家长没有选择的余地， 这就剥夺了幼儿就近入学的权利， 更限制了当地幼教的正常发展。幼儿园布局的不合理状态， 极大地影响了幼教事业的健康发展。

    二、对策分析

    “约束不明， 申令不熟， 将之罪也。”政府对私营幼儿园的行政管理， 始于私营幼儿园的设置。无论哪个国家， 无论其管理体制如何， 通常都在私营幼儿园的设置上最早体现出与私营幼儿园的关系， 体现出政府的权力。

    (一) 完善幼教管理体制，实行归口管理，权责统一

    根据相关规定， 我国实行以中央统一的宏观管理和地方分权的具体管理相结合， 以地方政府管理为主的教育管理体制， 实行分级办学、分级管理、分级负责， 中央和地方之间， 以及省、市、县、乡四级之间都有各自明确的职责。县一级政府直接管理本县所辖的幼儿教育机构， 私营幼儿园的设置由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批。但社会力量办学管理处有权无责， 基教处幼教室有责无权。 “名不正， 则言不顺， 言不顺， 则事不成。” 有权无责， 必滥用职权； 有责无权， 必难尽其责。因而在实践中容易相互脱节， 产生问题。组织管理体系中各部门管理职能的划分、业务的归口， 应遵循权责明确、分工协作的原则， 要求 “在其位， 谋其职”。要做到在观念上有整体的目标和共同奋斗的意识， 在制度上应明确分工的责任和协作的义务， 在管理实施中，将分工和协作结合起来， 保证领导管理的协调与高效。同时， 依据管理学中权责统一的原理， 整个领导体系中权责应是对等统一的， 必须保证体系中每一职能部门拥有的权力与其承担的责任相称。要管理好私营幼儿园， 首先要明确各管理部门的职责，实行归口管理， 责权统一。同时， 加强各职能部门的分工、协作意识， 或在调查分析的基础上， 合并管理职能， 将私营园的行政管理权和业务管理权交由一个部门。

    (二) 依法管理， 严把审批关

    在日本， 国家以法律的形式， 明确、具体规定了各级各类私立学校的设置标准， 绝不允许无资、少资或完全在租赁基础上办学， 而必须以办学者的捐款行为做基础，确实具有所属的动产或不动产的资信说明。英国实行私立学校登记注册制度， 如果办学者没有资格做私立学校的所有者， 或是学校设施不符合有关标准的要求， 或学校设施用于或准备用于法令认为不合适的目的， 则不能注册。美国各州对设置私立学校的标准和审批规定有所不同， 但只有经过注册， 领到办学执照， 非盈利学校才可享受免税待遇。通观各国，日本的规范性较强， 英美以接受政府注册认可的形式见长， 但普遍把办学必需的经费等物质条件放在首要的位置。我国对私营幼儿园的办学经费、校舍及设施设备等方面的规定尚不够具体、严明， 没有不动产方面的要求， 甚至允许租赁园舍办园， 对办园启动资金的要求比较宽松， 等于默认无资办园，为不法办园者提供了可乘之机。我国政府应当进一步完善有关法令， 使得对私营幼儿园的管理能够有法可依。同时， 对私营幼儿园的设置应当进行依法管理、依法行政。各级政府和教育行政主管部门要明确审批私营幼儿园设置的权限， 避免审批职权不明、多头审批和审批制度不严密、流于形式的现象发生。对私营幼儿园的设置必须要有严格的审批手续， 严把 “出生关”， 重视对办园必需的经费及其他物质条件的审查， 杜绝隐患。同时，政府还应根据国家和社会发展变化的需要，运用审批权，对私营幼儿园的设置加以鼓励或限制，进行宏观调控，避免盲目办园。

    (三) 科学规划， 合理布局

    科学规划的目的在于建立布局合理的教育生态系统， 使幼儿园分布与社会的教育需求和资源供应基本达到或保持动态平衡， 为适龄幼儿提供平等的受教育机会， 有效地利用各种教育资源， 提高教育生态效益。幼儿园合理分布， 是营造健康有序的教育生态环境的前提。政府要对私营幼儿园的总体发展进行宏观调控， 合理规划幼儿园的数量和分布，掌握全局， 以保证幼儿园整体布局的合理性。政府应遵循适应原则和平衡原则， 详细分析行政区域或自然区域的教育教学条件， 分析现有教育生态系统的相对覆盖面。对一些城市或城镇来说， 幼儿园分布规划应与城市发展规划、城区改造、区划调整等结合起来。在幼儿园的设置管理上， 在类型、数量、规模、地域分布等方面， 都尽量做到与社会政治、经济、文化等社会子系统的发展规模、速度等保持动态平衡。

    一要考虑幼儿园的地域分布问题。一般说来，园所的分布在同一地区不宜过于集中。在园点的选择上， 还要考虑当地的社会环境因素， 考虑园所在社区的现状与发展前景， 考虑一定辐射范围内的教育需求以及在负担教育投入上的社会承受力。为满足不同层次的教育对象需要， 高、中、低各层次幼儿园应合理分布， 协调比例， 区别对待： 积极鼓励发展中等层次的幼儿园， 限制发展高投入、高档次、高收费的私营幼儿园， 加强管理低层次、低收费的幼儿园。

    二要采用渐进的方式发展， 禁止一哄而上的“大跃进”模式。政府部门要适度控制私营幼儿园的发展速度和发展规模， 指导投资者合理投资， 避免盲目办园。

    三要坚持政事分开的原则， 坚持简政放权。要简化审批手续， 保证幼儿园的办园自主权， 依法保护私营幼儿园的合法权益和办园积极性； 依法对私营幼儿园的建设与发展， 给予优先和优惠政策， 并根据本地区的实际情况， 给予必要的资助和扶持；本着转变职能、改变工作作风的原则， 搞好服务，建立为园所服务的意识； 定期到己注册或临时注册的幼儿园视察， 就其日常运行、管理等问题提出改进意见， 及时帮助解决办园过程中存在的困难和问题。

    四要依法规范办园行为。要对办园者进行年度检查， 通过依法行政、联合执法工作， 加强园所整治力度。对于不符合办园条件的已登记注册园所，要限期整改， 限期整改期间禁止招生， 经限期整改后仍不符合规定条件的， 由登记注册部门责令其停办， 取消其办园许可证。对于未经登记注册擅自办园的私营园， 要根据本区园所规划、办园条件决定是否予以取缔： 符合办园条件并在本区园所合理规划范围内的可以要求其办理登记注册； 不符合办园条件的责令其马上停止招生， 限期整改， 整改合格后方可登记注册； 既不符合办园条件又不在本区园所规划之内的私营园所要坚决予以取缔。

    “人无法， 则怅怅然； 有法无志其义， 则渠渠然； 依乎法而又深其类， 然后温温然。”办园者有法可依、依法办园， 管理者依法治园、公正执法， 上下依法行事， 做到合法、有理、有利、有节， 才能消除教育隐患。管理者勤政廉政， 被管理者安定乐业， 建立良好的规范有序的教育生态环境， 我国的私营幼儿园才能够健康、规范地发展。