论民办幼儿园安全事故中的制度因素

Greedlinn

    [摘 要] 我国民办幼儿园发生安全事故存在着制度缺失的原因， 需要通过制度改进， 强化政府在民办幼儿园中的责任， 突出均衡的幼儿教育发展观， 构建绩效评价为基础的公共财政制度， 加强有限政府的宏观管理职能。

   [关键词] 民办； 幼儿园； 安全事故； 制度

    近一段时期以来， 各地幼儿园频繁发生安全事故，多名儿童和教师伤亡， 造成很大的社会反响。对此， 教育行政主管部门也“频繁”地下发紧急通知， 要求幼儿园牢固树立“珍爱生命， 安全第一”的观念， 切实把学校各项安全保卫工作和管理工作做到实处， 严防此类事故的再次发生。相关学者对于频发的事故原因作了详细的分析， 但是对为什么教育行政机关出台的“紧急通知”没有降低事故发生的频度， 却没有提及。对于一个具体的事故而言， 我们可以说是意外事件或者是过失行为， 但是当事故出现集群发生的时候， 我们就不得不反思一下我们的教育制度和教育结构是不是出现了问题。正如有学者提出的那样， 目前学校安全问题更多地来源于“结构性教育问题”， 而非“过失性问题”， 当我们将结构性问题认定为过失性问题， 将导致教育政策的问题建构错误，也必将用一种消极性教育政策取代积极性教育政策的出台。因此， 对于幼儿园安全事故的研究应转换视角。本文选择民办幼儿园为个案， 从事故背后的教育制度对此问题作分析， 以探求民办幼儿园安全事故频发的深层原因。

   一、我国民办幼儿园安全事故中的制度缺失

    我国《幼儿园管理条例》规定，“幼儿园应当保障幼儿身体健康， 应当建立安全防护制度， 幼儿园的园舍和设施有可能发生危险时， 举办幼儿园的单位或个人应当采取措施， 排除险情， 防止事故发生”；《幼儿园教育指导纲要( 试行)》也指出，“幼儿园必须把幼儿的生命和促进幼儿的健康放在工作首位”； 1989 年联合国大会通过的《儿童权利公约》要求， 各缔约国应确保负责照料或保护儿童的机构、服务部门及设施符合主管当局规定的标准； 1959 年的《儿童权利宣言》也指出，“儿童因身心尚未成熟， 在其出生以前和以后均需要特殊的保护和照顾， 包括法律上的适当保护”。可见， 民办幼儿园做好幼儿生理和心理卫生保健工作， 加强对幼儿的安全保护， 是其保育工作的一个重要内容， 也是一项法律义务。但正是这样一项法律义务， 在制度层面存在着缺失的状况， 使其很难完成保障幼儿身心安全的责任。

    (一) 认识上的滞后

    建国以后， 由于“我国幼儿教育与中国社会基层组织和各种单位的制度性联结”，使幼儿园作为职工的劳保和福利， 由单位、街道分散投资， 其中国家的责任， 尤其是投资责任被极大地缩小。所以， 目前社会上将幼儿园更加看成是个人的事情、家庭的事情， 很少从国家、社会、公民都有承担幼儿教育之责任这样的高度去看待民办幼儿园的发展。这种认识上的滞后， 不仅存在于一些家长的头脑中， 也存在于国家以及国际组织的政策文件中， 比如 1959 年首次规定儿童教育权的国际文件《儿童权利宣言》， 确认了初等教育、中等教育和高等教育， 但是却忽略了学前教育的地位和价值。联合国教科文组织曾试图通过修订的方式增加学前教育这一项， 但是由于学前教育将增加国家的财政支出， 遭到一些国家的否决。所以， 学前教育的价值仅在联合国教科文组织的建议中作为不具有约束力的参考意见提出来。

    另外， 由于幼儿教育阶段和基础教育其他两个阶段相比，“既缺乏义务教育的强制性和政府责任属性， 也缺乏高中教育选拔功能带来的强烈的民众需求特性”，因此， 幼儿教育事业更具有地方性和群众性特点， 故学前教育机构可以由地方人民政府举办， 也可以由企业单位、集体组织或者个人举办。2002 年《民办教育促进法》颁布之后， 各地民办教育有了发展的制度保障。截止到2003 年， 全国各级各类民办学校( 教育机构) 共 7 万余所， 其中民办幼儿园 5.55 万所。民办幼儿园的数量激增， 并没有带来价值上的重新定位和管理力量上的加强， 民办幼儿园的发展仍然处于“无组织”发展状态。虽然有关部门制定了一系列相关的法规和文件， 对幼儿园建筑设计、设备设施、人员资格、安全、卫生保健等方面做了明确具体的规定， 但这些规定很少能够在幼儿园层面发挥作用并成为设立幼儿园的刚性要求。

    (二) 操作上的不公

    在我国民办教育改革与发展过程中， 相关制度的缺失是导致民办幼儿园处于不利竞争地位的主要原因。由于历史和体制上的原因， 公立幼儿园受到政府的特殊资助和保护， 这是因为公立教育在某种程度上代表了这个国家的利益与价值诉求。民办幼儿园的出现虽然打破了办学类型上的单一局面， 但由于政府掌握着制度资源，使得政府对公立幼儿园的发展带有制度上的倾向性， 在办学经费、教师配备与设备添置等方面都有着稳定的来源， 而民办教育却在资源配置方面受到了不公平的待遇， 使其在竞争中缺乏制度性保护， 常常陷入困境。民办幼儿园即使获得了同样的地位， 但有的公办学校掌握着“公权力”， 有的已经具备了“自组织”发展的能力， 有的通过“国退民进”等非法手段假借“体制转型”实现了自己的原始积累， 而且一些冠以“公办民助”、“民办公助”等名头的“假民办”幼儿园凭借行政的支持， 真正的民办幼儿园的发展空间大为缩小。因此， 在“夹缝”中生存的民办幼儿园就只能在程序上“偷工减料”， 在规划和设计时不按程序由有关部门审批， 建成的幼儿园也就不符合国家有关规定； 有的幼儿园为追求经济利益， 违规扩大办园规模， 增加幼儿园的班级数量和招生数量， 这些势必会增加幼儿园发生安全事故的隐患。

    (三) 经费上的匮乏

    民办幼儿园的正常运转需要有物力及财力的保证。《教育法》规定， 设立学校要符合以下条件: (1)必须有组织机构和章程； (2)必须有合格的教师； (3)必须有符合规定标准的教学场所及设施、设备等； (4)必须有必备的办学资金和稳定的经费来源。这其中， 后三个条件都要有一定的资金保障才能实现。而民办幼儿园与公办幼儿园的一个重要区别就在于， 民办幼儿园不能得到国家的教育经费拨款。因此， 我国民办幼儿园主要采用“三靠”的办法获取资金: 靠滚动式高收费或收教育储蓄金维持办学； 靠花钱请名人题校名、登玄虚招生广告争取生源； 靠不切实际的承诺， 如以校园设施优良、师资力量雄厚来欺骗家长。《幼儿园管理条例》和《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》都规定：“举办幼儿园必须到教育部门登记注册， 取得办园许可证后， 方可办园。”而且在申请办园许可证过程中， 教育、卫生、物价、财政、建设等部门要对幼儿园的办园条件、设备设施、人员资格等进行严格审核， 确保幼儿园具有保护幼儿身心安全和健康成长的基本条件。可见， 建立在“三靠”基础之上的民办幼儿园， 其实是徘徊在“合法”与“非法”办园之间， 而且也严重影响着办园的正常教育教学秩序和幼儿的安全保障。比如， 个别民办幼儿园为减低成本， 低价购买过期食品，使用伪劣的设施设备， 造成恶性的幼儿安全事故。

    (四) 管理上的混乱

    在民办幼儿园的管理上， 存在着“缺位”与“越位”混乱。一方面， 各级政府还没有很好地做到从经济和社会发展的全局出发， 把民办幼儿园纳入国民经济和社会发展总规划。由于缺乏合理的规划， 使得有些地方民办教育分布不合理； 有些地方学校建设得豪华、庞大， 与当地的经济水平极不协调； 有些地方相同类型、相同模式的学校重复建设， 造成了严重的资源浪费； 有些地方出现民办教育“过热”现象， 投资者不懂教育和市场规律，一哄而上。另一方面， 政府插手民办幼儿园的管理有干预过多的倾向， 使其不能按照市场规则来运行， 在政府介入重组教育资源的情况下， 民办教育很难得到公平对待， 在争夺有限教育资源时总处于劣势地位。

    二、我国民办幼儿园安全问题的制度改进

    我国民办幼儿园出现的安全事故， 与我国民办幼儿园所处的教育制度环境， 或者推而广之， 与民办教育在我国教育系统中的整体地位息息相关。由于存在着这些制度、政策方面的问题， 使民办幼儿园没有得到应有的公平待遇， 缺乏生存和进一步发展的物质基础， 这也就很难保障在园儿童的正常教育权利和生命权利。因此，解决民办幼儿园的安全问题， 在很大程度上取决于民办幼儿园在多大程度上能够维持生存， 获得发展的可能，这一切也都将取决于政府的制度安排。

    (一) 强化政府在民办幼儿园中的责任

    《教育法》第十七条也规定：“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。”可见， 面对幼儿教育具有的“外部性”效应， 需要政府在个人、家庭和社会责任之外承担其应尽的责任。政府对幼儿教育的责任具体表现为在政策制定中体现公共性的诉求。首先， 这种公共性应是一种“价值中立”， 即政府不是强势幼儿园的利益代表， 同时也不是弱势幼儿园的代言人。政府的责任就是向社会输出不偏不倚的仲裁规则， 防止任何一方的权利受到不正当的侵害。因此， 政府作为公共制度的首要供给者要保证所有幼儿园的发展外环境都是优越的， 制度安排都是理性的， 不存在政策取向上的偏颇， 强势幼儿园要进一步发展， 薄弱幼儿园也要具有发展的机会和能力。另外， 公共的教育政策应发挥好利益调节中的杠杆作用， 因为作为中立的制度安排， 由于薄弱幼儿园在“谈判能力”方面的缺乏， 使其在实际的利益谈判过程中常常处于不利地位， 时常会作出更多的让步。因此教育政策的公共性还突出表现为一种再分配的功能， 通过再分配使各幼儿园之间的差距控制到一定的范围内， 以不使薄弱学校始终承担改革影响的全部成本， 甚至成为教育改革的利益被剥夺者。这种再分配功能发挥的本身也是重塑政府职能的过程， 绝对的市场不可能解决我们社会生活中的所有问题， 还会引起分配不公、贫富差距悬殊的问题。因此， 如何在肯定市场机制的前提下， 再造教育的治理结构是摆在我们面前的重大课题。

    (二) 突出均衡的幼儿教育发展观

    幼儿教育是公益性事业， 政府的职能首先是维持公平， 使每个公民都享有公平教育的机会， 具体来说， 坚持“在地方政府举办幼儿园的同时， 积极动员和依靠社会力量， 多渠道、多形式地发展幼儿教育事业”的方针， 保持地区内的必要均衡是地方政府的责任。幼儿教育的发展在取向上应当树立起面向所有幼儿园、面向所有适龄幼儿的观念， 在制定教育政策措施、配置公共教育资源时， 不能只注重锦上添花， 而忽视雪中送炭， 甚至把建设所谓“窗口学校”作为政绩工程。因此， 有必要制定“幼儿教育基准”或者“幼儿园最低办学标准”， 以规范在义务教育办学条件上的非理性竞争“，一张图纸建所有的幼儿园、一个标准建所有的幼儿园”， 解决民办幼儿园与公办幼儿园之间的“生存性差距”。同时， 在政府的政策导向上， 不应明示或暗示各个幼儿园在办学条件上的盲目攀比， 例如， 不下文件建设“示范幼儿园”、“评优幼儿园”， 又如在幼儿园评价指标中不以学校校舍建设为主要评价因素， 等等。

    (三) 构建绩效评价为基础的公共财政制度

    民办幼儿园安全事故的发生很大部分来源于一种“巧妇难为无米之炊”， 幼儿园的办学经费紧张， 这时幼儿园往往会以硬件“缩水”为手段维持幼儿园的正常运转， 该配备的安全设施没有配备， 而配备的相关设施也没有达到相应的规定要求。从以上的分析可知， 这一现象出现的原因在于民办幼儿园没有政府的经费资助， 同时来自社会的捐助也是微乎其微。虽然我国《民办教育促进法》规定， 民办教育是社会主义教育事业的组成部分， 但由于发展的物质基础的薄弱， 使民办教育很难称其为“组成部分”。其实， 很多国家对民办学校普遍实行资助的政策。尽管资助的具体策略不同， 但总的资助方式主要有两种：一是资助私立学校， 使其降低成本， 扩大教育供给； 二是资助私立学校中的学生， 提高效益， 扩大需求。在我国浙江实行的“教育券”， 就是对民办教育和职业教育中的学生进行直接资助的一种形式。当然， 在教育资源相对短缺的条件下， 奢求政府对民办幼儿园进行全体、全额的经费支持也是不现实的。但公共财政是政府很重要的宏观调控手段， 政府可以对某些办学效益好、质量达标的幼儿园给予财政支持， 也就是通过对幼儿园的绩效评价来调整政府公共财政的支出方向。

    (四) 加强有限政府的宏观管理职能

    在现代国家， 政府和市场是两种很重要的社会资源的配置手段和管理机制。对于政府而言， 有两点是十分重要的：一是政府管好该管的， 放手不该管的， 管不好的由社会力量参与管理； 二是“对于市场， 不是法律禁止的行为， 政府不干预； 对于政府， 不是法律规定的事情， 政府不做。”政府只对幼儿园基准内的事情负“基本供给责任”，要保护好公办幼儿园在群众中的“品牌”， 同时对其中进行的改革行为要用“发展的眼光”加以辨别， 对的就要及时加以支持和肯定， 鼓励其不断进行制度创新； 错的， 应立即加以制止， 以防国有资产的不必要流失和公立教育信任度的损失。对于民办幼儿园， 要充分发挥市场在教育资源配置中的基础性作用， 根据市场的信号来调整幼儿园的整体发展和布局。政府要对“市场失灵”的部分加强宏观管理， 由登记注册管理转变为审批管理， 严格办园的标准和程序， 对一些不符合设立标准的幼儿园坚决不予批准， 对设立后运行出现问题的幼儿园， 要限时整改， 对整改后仍不符合标准的幼儿园要坚决予以取缔。