上海市民办幼儿园依法处理校园伤害事故的现状研究

Greedlinn

      【摘要】本研究围绕校园安全这一社会热点问题，对上海市民办幼儿园依法处理校园伤害事故的现状进行了研究，结果显示：(1)民办幼儿园管理者对现行法律法规的了解存在一定的不足。(2)民办幼儿园的校园安全管理工作存在漏洞，校园安全事故时有发生。(3)责任认定是当前校园伤害事故处理中的难点。(4)当事双方自行协商解决仍是校园伤害事故处理的首选途径。根据本研究的结果，我们建议民办幼儿园从加强相关法律法规的学习、加强安全自律意识、抓紧制定并完善园内各项安全制度、加强全园保教人员的安全专题培训、完善本园的保险保障制度等多方面着手，努力为广大幼儿创设一个安全、健康的学习生活环境。  

　　【关键词】民办幼儿园；校园安全；校园伤害事故的处理  
　　近年来频频见诸报端的校园安全事故一次次向我们敲响警钟，也足以说明“校园安全”是社会关注的热点问题。对此，无论是政府还是学界都纷纷作出了回应。政府层面，我国政府在“依法治教”的思想指导下颁布了一系列专项法律、法规；教育部提出“要把校园安全作为重大政治任务抓紧、抓实、抓好”。2010年7月发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》也明确指出“要加强师生安全教育和学校安全管理”。学术层面，有关学者纷纷从社会学、法学、教育学等学科背景出发，对“校园伤害事故”这一热点问题进行解读，在丰富了相关理论的同时，也为推进我国校园安全领域的专项立法提供了理论和实践基础。  

　　与公办幼儿园相比，民办幼儿园具有更强的办园自主性，因而能否切实贯彻政府“依法治教”的要求，依据相关法律法规开展日常的校园安全管理工作、积极防范及处理校园伤害事故是值得我们探究的。为此，我们以上海市73所民办幼儿园为研究对象，采用问卷调查和访谈等方式向这些幼儿园的举办者、管理者等了解有关情况，并通过基础性数据的整理分析，探寻民办幼儿园依法处理校园伤害事故的现状、所遭遇到的困难和问题以及所需要的支持等。  

　　一、民办幼儿园依法处理校园伤害事故的现状  

　　1　民办幼儿园管理者对现行的相关法律法规的了解存在一定的不足  
　　法律知识是法律素养的重要组成部分，更是实施法律行为的基础。民办幼儿园的管理者若要将依法治教的理念真正落实到校园安全管理的实践中，必须对现行的相关法律法规有一定的了解。  

　　在问卷调查中，我们就有关校园伤害事故防范职责的法律法规，请民办幼儿园的管理者依据自己的熟悉程度进行排序，结果表明，民办幼儿园管理者对于校园伤害事故的相关法律法规有一定的了解，但是也存在种种不足，突出表现在管理者在法律知识更新上存在一定程度的滞后性，对早期颁布的法律法规较为熟悉，而对近年新出台的法律法规较为陌生；对教育部颁布的有关学前教育的专项法规较为熟悉，而对由最高人民法院及政府职能部门发布的法律文件较为陌生。以有关校园伤害事故防范职责的相关法律法规为例，同为教育领域的专项法规，民办幼儿园管理者对法律效力较低的教育行政规章《幼儿园工作规程》的熟悉程度要高于法律效力较高的教育单行法《教师法》《未成年人保护法》以及教育基本法《教育法》。由于在我国目前的教育法规体系中法律效力由高到低依次分为教育基本法、教育单行法、教育行政法规、地方性教育法规和教育行政规章，因此，这一结果不仅折射出民办幼儿园管理者的法律知识面较窄，而且反映出民办幼儿园管理者对于具有较高法律效力的法律法规的认知水平较低。  

　　2　民办幼儿园已加强了校园伤害防范的制度，但是安全管理工作尚存在漏洞  
　　2006年教育部等多部委联合推出的《中小学幼儿园安全管理办法》明确规定，中小学、幼儿园应建立健全校内各项安全管理制度和安全应急机制。受访的民办幼儿园当前园内各项安全管理制度的建立情况如表1所示。  

　　绝大多数民办幼儿园管理者表示自己所在的幼儿园已建立并实施多项园内安全管理制度。从表1可以看出，九成以上的民办幼儿园已建立并实施了门卫制度、消防安全制度以及饮食卫生安全制度，七成以上的民办幼儿园建立并实施了设施设备安全管理制度、安全工作档案记录和管理制度以及园内安全定期检查和危房报告制度，但仅有过半数的民办幼儿园建立并实施了幼儿安全信息通报制度。  

　　当被问及建立上述校园安全管理制度的基本出发点时，民办幼儿园管理者的回答最多的是将此作为实施安全工作目标考核、责任追究和事故处理的重要依据，其次是为了保障幼儿园正常教育教学秩序、维护幼儿合法权益的需要，最少的是为了落实依法治园的要求。  　　  

　　上述结果可谓是喜忧参半。喜的是，民办幼儿园管理者普遍比较重视门卫安保、消防安全、饮食卫生安全工作，九成以上的民办幼儿园都建立并实施了相关制度。忧的是，仍有相当一部分民办幼儿园未按《中小学幼儿园安全管理办法》的规定健全园内的各项安全制度，被调查的民办幼儿园都不同程度地存在制度上的缺失。这不仅影响幼儿园安全管理工作的科学开展，还可能带来校园安全隐患。另外，在关于建立并完善园内各项安全制度的基本出发点上，“依法治园的要求”被放在了最后。可见，民办幼儿园管理者“依法治教”的意识还有待加强。  

　　3　通过安全教育和签订相关用工合同条款，界定和强化保教人员的安全责任  
　　在校园安全责任的强化方面，民办幼儿园更重视在职培训。九成以上的民办幼儿园管理者表示园方会定期或不定期组织校园安全方面的专题培训。如表2所示，在培训内容的选择上，幼儿园更为重视本园各项安全管理制度的学习和学前儿童安全防护及意外伤害处理知识的学习。  

　　有48.6％的民办幼儿园管理者明确表示，在与新人职的教师签订用工合同时，会把教师在幼儿安全方面的保护、监管义务以及教师在幼儿伤害事故中所应承担的责任、赔偿、行政处罚等条款写入用工合同。这一做法反映出当前部分民办幼儿园的管理者把与教师签订某种安全协议作为加强教师的安全责任意识、转嫁部分经济赔偿责任的策略。但这一做法的合理性值得商榷。因为类似的“安全协议”更多的是出于保护园方利益的考虑，不仅会对教师造成不必要的心理负担，也可能对教师的合法权益造成侵害。  

　　4　尝试构建本园的保险保障制度，以实现赔偿的社会化，增强幼儿园抵御风险的能力，缓解幼儿园经济赔偿的资金压力  
　　2001年上海市政府在全国范围内率先出台了有关校园学生伤害事故处理的专项地方性法规《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》，其中首次提出要建立强制保险、分担责任风险的新机制，并配套推出了“校方责任保险”。  

　　在被调查的72所民办幼儿园中，有40所民办幼儿园已参加校方责任保险，占到55.6％。除了校方责任保险，民办幼儿园还组织在园幼儿参加了其他社会保险和商业保险。在社会保险方面，

40所幼儿园参加了少儿住院互助基金，36所幼儿园参加了上海市少儿学生医疗保险。在商业保险方面，44所幼儿园参加了学生平安保险，平安保险是这次问卷调查中幼儿园投保比例最高的险种。仅有2所幼儿园没有组织在园幼儿参加任何保险。  

　　学生平安保险之所以得到民办幼儿园的热捧，这可能与其具有保费低、赔付率高、手续简便等特点有关。而与《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》配套出台的“校方责任保险”却没能得到民办幼儿园的广泛认同，尚未在民办幼儿园实现全覆盖。在尚未投保校方责任保险的民办幼儿园中，持观望态度的有近三成。究其原因，“性价比”不高可能是主要原因，表现在：其一，幼儿园目前尚不在市教委出资投保的范围内，还需自行承担校方责任保险的投保费用；其二，该保险条款中仍然有“保险责任”和“除外责任”，即保险公司并不是对所有校园伤害事故都进行赔偿，还约定了一定的免赔金额和总赔偿限额。
   
　　5　责任认定是当前校园伤害事故处理中的难点  
　　事故责任的认定是校园伤害事故处理中的关键环节，也是当前民办幼儿园在校园伤害事故处理中面临的最大挑战。
  
　　调查发现，在校园伤害事故的责任认定上，有28.2％的幼儿园因过失而承担责任，有2.6％的幼儿园承担补充责任，多达69.2％的幼儿园因不能证明无过错而需承担责任。  

　　我们认为，这一情况与我国当前出台的《侵权责任法》以保护幼儿等弱势群体的合法权益为先的立法精神有着密切关系。根据《侵权责任法》第38条的规定，对于无民事行为能力的幼儿，在校园伤害事故的责任认定上主要采用举证责任倒置的“过错推定原则”。也就是说，幼儿园若不能证明自己在教育、管理职责方面不存在过错，就要承担责任。  

　　尽管有学者指出，“过错推定原则无疑会加重学校负担，因为学校想要证明自己在此类校园伤害事故中没有过错是困难的”。但我们认为，“过错推定原则”的采用虽然在客观上可能会给幼儿园带来一定的压力，但通过加强幼儿园履行在教育、管理幼儿方面的注意义务，对幼儿园及其举办者可以起到警示作用。希望广大民办幼儿园的举办者、管理者能以此为鉴，将“压力”化作“动力”，对本园的校园安全管理工作提出更高的要求。  

　　6　当事双方自行协商解决仍是校园伤害事故处理的首选途径  
　　目前，我国校园伤害事故的处理主要有三种途径，即协商、调解和诉讼。尽管从媒体的报道中可以发现，随着家长法律意识的普遍增强，越来越多的受到伤害幼儿家长可能会通过法律途径来解决由校园伤害事故引起的民事纠纷。然而，从这次问卷调查的结果来看，当事双方自行协商解决仍是校园伤害事故处理的首选途径。在39所曾经发生过校园伤害事故的民办幼儿园中，有87.2％的幼儿园选择了与受到伤害幼儿家长自行协商解决，另有10.2％的幼儿园在与幼儿家长自行协商未果的情况下继而向主管幼儿园的教育行政部门申请调解，仅有2.6％的幼儿园因幼儿家长向法院提请诉讼而被动选择了诉讼途径。  

　　与费用大、时间长的法律诉讼途径相比，易操作、效率高的自行协商途径更易受到幼儿园及受到伤害幼儿家长青睐，也更适应当下社会生活的节奏。毕竟，对于一所民办幼儿园来说，较高的社会声誉、安全向上的公众形象、良好的家长口碑都是其在激烈的竞争中得以站稳脚跟的生存之本。这也不难解释民办幼儿园的管理者为什么会普遍认为“即使赢了官司，也是输了官司”，因为在他们看来名誉比经济利益更重要。  

　　二、加强民办幼儿园依法处理校园伤害事故的建议  
　　如何管理和发展民办学前教育，既发挥民办幼儿园在满足人们多元化入托需求方面的作用，保持办园活力，又规范办学以实现健康、可持续发展，提高民办幼儿园依法处理校园伤害事故的能力，是一个需要解决的问题。正如全球儿童安全组织(Safe Kids Worldwide)所指出的，解决儿童意外伤害问题并没有单一有效的方法，对成人及儿童进行安全教育、创设一个安全的环境、在实践中发现问题并找出解决之道、完善儿童安全方面的制度等都是作为教育者的我们应该为之努力的。  

　　1　加强对相关法律法规的学习，提高“依法治教”的意识与能力  
　　在校园伤害事故的处理中，“力不从心”“无所适从”“说不清”成了绝大多数民办幼儿园管理者心情的写照。我们建议民办幼儿园的管理者通过统一培训、网络学习平台、自主学习、电视媒体等多种渠道，进一步提高自身对校园安全相关法律法规的熟识程度，提高“依法治教”的意识与能力。就这次问卷调查的结果而言，我们特别建议民办幼儿园的管理者应加强对《侵权责任法》的学习。在我国现行的校园安全法规体系中，2010年起施行的《侵权责任法》是法律效力等级最高的，它对校园伤害事故的责任认定与归属、人身损害赔偿等多个方面作了明确的规定，对处理校园伤害事故具有较强的指导性，是当前校园伤害事故司法实务的主要审判依据。  

　　2　加强安全自律意识，提高幼儿园自我管理、自我监督、自我评价的能力  
　　管理培训专家史蒂芬·帕里那(Steve Pavlina)曾指出，自律是实现既定目标的原动力，离开了自律，目标便很难达成。在当前教育行政部门对校园安全管理工作缺乏常态的监督评估机制的情况下，幼儿园的自律就成为按照相关法律法规的要求将校园安全工作进一步落实到教育实践中的重要保证。针对部分民办幼儿园未能依法开展校园安全管理工作，幼儿园管理者“依法治园”意识较为薄弱的现状，我们建议民办幼儿园加强自律及安全责任意识，提高自我管理、自我监督、自我评价的能力，通过安全制度自检、安全工作自评、安全隐患自纠等举措进一步完善校园安全工作。
  
　　3　抓紧制定并完善园内各项安全制度，提高安全制度的可操作性及执行力  

　　要将“依法治教”的思想落实在幼儿园日常的安全管理上，广大民办幼儿园不仅要按照《中小学幼儿园安全管理办法》的要求，抓紧制定、完善园内的各项安全制度，更要提高安全制度的可操作性及执行力，做到“有章可循”“有章必循”，不让制度成为一纸空文。另外，民办幼儿园的管理者在制定相关安全管理制度时，也可建立与之配套的安全岗位责任制，将校园安全工作责任落实到人，形成校园安全“人人有责，人人知责，人人负责”的良好局面。  

　　4　加强园内保教人员的安全专题培训，提高保教人员应对校园突发事件的能力  
　　民办幼儿园的管理者应充分认识到安全专题培训在防范校园伤害事故的发生、加强保教人员安全责任意识方面的重要作用，化“被动”为“主动”，自主地定期开展相关培训。另外，园方在安全专题培训中要加入有关卫生保健及急救处理方面的内容，通过案例学习、经验分享等学习方式来提高保教人员在儿童意外伤害发生时的处理能力和水平，以保证幼儿在发生校园伤害事故的第一时间里能得到正确救治并有效控制住伤情，避免造成二次伤害。  

　　5　进一步完善园内的保险保障制度，增强幼儿园抵御风险的能力  
　　有学者指出，“校园学生伤害事故纠纷，在形式上表现为学校侵权责任的认定，而实质则是损害赔偿的分担；学校教育资金的严重短缺与受害人日渐加码的巨额索赔所形成的矛盾，成为妥善解决纠纷的一大瓶颈”。  

　　从问卷调查的结果来看，民办幼儿园的管理者已具备一定的风险管理意识，开始尝试构建本园的保险保障制度。我们建议，民办幼儿园在当前实践的基础上，进一步完善园内的保险保障制度，以实现赔偿的社会化，增强幼儿园抵御风险的能力，缓解幼儿园经济赔偿的资金压力。除了投保少儿住院互助基金、上海市少儿学生医疗保险等社会保险之外，也可以投保一些低费率、高保障的商业保险，如校方责任保险、学校财产保险、学生平安保险、校园意外伤害保险等。需要提醒民办幼儿园管理者注意的是：其一，在建立园内保险保障制度时，应注意各险种之间的互补，如社会保险与商业保险相结合，人身保险与财产保险相结合等；其二，在选择保险产品时，除了考虑保费、赔付率及办理手续等方面的因素外，还应特别注意该保险产品的保险条款中是否有“保险责任”和“除外责任”的设计。（作者：游文希 柳倩）