对幼儿园收费问题的分析与思考

Greedlinn

  　【摘要】近年来,幼儿园收费问题不仅已成为学前教育研究领域的一个热点问题,也成为一个广受社会关注的问题。笔者对国内部分地区近三年来出台的幼儿园收费政策进行综合分析后发现,当前幼儿园收费问题主要涉及政策适用范围、收费项目、收费标准、收费时间、退费处理、收费管理等六方面。不必讳言,当前各地幼儿园的收费政策存在一定的问题,需要根据当地实际不断深入调研,以求不断完善。  

　　【关键词】幼儿园;收费政策;合理性  

　　近年来,学前教育事业呈多元化发展态势,“天价幼儿园”开始在各地不断涌现,“幼儿园收费高于大学”这样的新闻频繁出现于各种媒体,因此,有关幼儿园收费问题事实上已引起人们的广泛关注。幼儿园收费问题不仅成了当前学前教育研究的一个热点问题,也成为一个广受关注的社会问题。由此,各地政府相继出台了一系列关于幼儿园收费的政策,旨在加强幼儿园收费管理,规范幼儿园的收费行为,促使幼儿园收费更合理,以达到既能为家长所接受,又能促进学前教育事业稳步发展的目的。有鉴于此,笔者对国内部分地区近三年来出台的有关幼儿园收费政策进行了综合分析,以期为幼儿园的收费改革提供参考。  

　　一、幼儿园收费政策的内容  

　　(一)研究资料来源  

　　本研究查阅的资料来自福建、广东、河北、黑龙江、江苏、山东、浙江、安徽、河南、湖北、湖南、山西、广西、四川、云南等省(区)的部分县(市、区)近3年来出台的共计57份关于幼儿园收费政策的文件。  

　　(二)政策内容  

　　综合这57份关于幼儿园收费政策的文件,我们发现,内容主要涉及以下几方面:  

　　1.政策适用的范围  

　　即政策适用于哪些幼儿园。根据这些收费政策文件,幼儿园收费政策适用的对象包括辖区内的公办、民办幼儿园(部分地区将集体办幼儿园单列出来,多数地区将这类幼儿园归为公办园)。  

　　2.收费项目  

　　多数收费政策规定的项目为:保教费(含管理费、杂费)、代办费。广东省汕头市、云南省玉溪市除保教费、代办费外,还有借读费(或称择校费);有的地区(如黑龙江省哈尔滨市、齐齐哈尔市,河南省郑州市等)还有延长服务时间的收费规定。江苏省的许多县(市、区)、安徽省蚌埠市等则采用一费制,即只收取保教费。  

　　3.收费标准  

　　公办园的收费标准一般由当地教育局、财政局、物价部门根据当地的经济发展水平及幼儿园生均培养成本确定,民办园收费标准则通常根据办园成本确定。  

　　4.收费时间  

　　收费时间主要有两种:一种是按月收取保教费、代办费,一种是按学期收取保教费,按月收取代办费。  

　　5.退费处理  

　　各地均根据具体情况,制定了如果出现幼儿中途转学等特殊情况的退费处理方法。  

　　6.收费管理  

　　所有地区均要求幼儿园根据《收费许可证》亮证收费,收费实行公示制度,各级政府教育、财政部门等对幼儿园收费进行监督与管理。  

　　二、幼儿园收费政策内容分析

　　(一)政策适用范围分析  

　　本研究所调查的各地幼儿园收费政策(以下简称政策)适用范围基本上包括辖区内所有的公办、民办以及集体办幼儿园。所有地区都是按幼儿园的性质制定收费政策的。换言之,幼儿园的办园性质是各地制定幼儿园收费政策的基础。只有明确辖区内各所幼儿园的办园性质,收费政策的制定及指向的范围才具有实质意义。  

　　随着我国幼儿园管理体制改革的不断深入,幼儿教育办学主体呈现出多元化态势,许多幼儿园的办园性质也发生了相应改变。许多地区由原来的公立幼儿园为主、私立幼儿园为辅的格局变为现在的教育部门办园、机关办园、军队办园、全民所有制企事业单位办园、集体所有制单位办园、社区办园、股份制幼儿园、民办园等多种形式并存的格局。因此,要简单地区分公办园、集体办园、民办园并非易事。对此,国家并未出台相应的政策来界定幼儿园的办园性质,而各地政府往往为方便本地区的管理而赋予公办园、集体办园、民办园以不同的内涵和外延,并以此制定相应的收费标准。  

　　(二)政策规定的收费项目分析  

　　从各地的收费政策来看,在收费项目上存在的主要问题是:名称相同的收费项目其实内涵不完全相同。  

　　保教费是幼儿园最主要的收费项目,指根据成本分担原则向家长收取的由其分担的部分培养成本。仔细分析可知,各地收费政策中关于保教费的概念有不同的内涵。一种是考虑幼儿培养成本、当地经济发展水平、家庭接受能力等多种因素收取的,它既包括保育费、教育费,也包括管理费、杂费等,是一种综合性的收费项目,采用“一费制”地区的“保教费”概念通常是指这种收费。另一种仅指保育、教育的费用,而诸如教材费等列在代办费中。  

　　关于代办费,有的地区(如安徽省、湖南省)仅指伙食费,福建省则指伙食费、教育部门规定的幼儿园教育活动必备的学具费、幼儿保健费和一次性收取的被褥餐具费(仅限半日、全托幼儿)等,〔1〕广西北海市则包括水电费、安全管理费、课外活动费及日常生活用品费用等,〔2〕有的地区(如广东省潮州市、汕头市等)甚至包括了假期留园服务费等。  

　　关于管理费、杂费,有的地区将此归入保教费内,有的地区则单列,而管理费、杂费究竟包含了哪些内容,各地的幼儿园收费政策通常都没有作出非常清楚的界定或表述。  

　　(三)政策规定的收费标准分析  

　　1.收费标准的合理性  

　　关于收费标准问题,除个别地区允许集体办幼儿园可以在公办园的收费标准基础上实行下浮或采用与公办园不同的标准收费外,大多数地区均是按照公办园和民办园这两种分类分别规定收费标准的。公办园的收费标准主要由各地价格、财政和教育部门根据当地经济发展水平、办园成本、财政拨款、居民承受能力等情况,分类分级制定。民办园则主要根据办园成本确定收费标准。  

　　公办园的收费标准受多种因素的影响,然而起决定作用的还是和民办园一样的办园成本。然而,如前所述,当前我国的幼儿园存在多种办园形式。复杂的办园形式使幼儿园的性质本身难以界定,因此,目前各地这种简单的以公办园、民办园两种性质为区分并以此来分别制定相应收费标准的做法显然是不尽合理的。此外,各地的收费标准也并非每年更新,而各幼儿园的办园成本事实上每年都有所不同。因此,这样的收费标准能否适应幼儿园办园成本的变化,也是一个问题。正因为如此,在2006年便开始实行“一费制”的江苏省南京市,出现了60家公办幼儿园集体申请提价的情况。出现这一情况主要是因为办园成本核算不尽合理,收费标准偏低,导致公办园的正常运转与发展受到较大影响。  

　　因此,合理的办园成本的确定是关乎幼儿园收费标准的核心问题,只有根据合理的办园成本核定的收费标准,才能真正体现幼儿园收费标准的合理性。  

　　2.收费标准的上下限  

　　笔者在分析各地收费标准时发现,绝大多数地区只对收费作出了上限规定。规定上限,目的在于控制幼儿园的高收费。而规定收费下限,则可以保证幼儿园最基本的运转与发展需要。笔者在调研中发现,在目前绝大多数地区只有上限规定、没有下限规定的情况下,一些幼儿园为了不超过标准规定的上限,往往采取降低办园条件、压缩园所发展经费的方式降低办园成本,从而导致了教育质量的下降。因此,各地应完善幼儿园收费标准,就收费的上下限都给出规定,既保证幼儿园不出现高收费,同时也保证幼儿园为提供起码的教育质量所需的经费支持。  

　　3.收费标准的适用区域  

　　适用区域即指所制定的收费标准适用的区域范围。在我国,城市与农村在经济、文化方面客观上存在着很大的差异。农村居民人均收入水平通常低于城市居民。如果收费标准适用于所辖区域内所有公办幼儿园,那么农村的乡镇幼儿园、村办幼儿园是否也按此标准收费?若都按此标准收费,农村家庭能否承担起这样的收费水平?如果不按此标准收费,农村幼儿园又该按什么标准来收费? 广东省潮州市发布的《关于幼儿园收费管理问题的通知》(潮价〔2009〕63号)文件中,不但制定了城区幼儿园的收费标准,还制定了镇中心幼儿园的收费标准,但对于村办幼儿园的收费标准未作出明确规定。广东省汕头市澄海区物价局的《关于进一步规范幼儿园收费管理有关问题的通知》(澄价〔2009〕29号)则规定区直各部门、各镇(街道)、村(居)集体办幼儿园收费实行政府指导价,其收费标准可在规定的收费标准基础上,根据实际,按向上浮动为0、向下浮动不限的幅度由办学单位自行制定。江苏无锡市《关于调整无锡市区公办幼儿园收费标准的通知》(锡价费〔2006〕143号、锡教规〔2006〕140号、锡财综〔2006〕18号)、安徽省宿州市的相关文件则将农村幼儿园也按等级分类制定了相应的收费标准。  

　　虽然有些地区制定了农村幼儿园的收费标准,但绝大多数地区均未区别城区幼儿园和农村幼儿园的收费标准,这样的收费政策并不能全面合理地解决所辖区域内所有幼儿园的收费问题。  

　　(四)政策的执行与监督  

　　关于政策的执行与监督,各地均制定了相应的管理制度。  

　　首先,幼儿园实行收费许可证制度。即幼儿园在收费前必须到相关管理部门申领《收费许可证》,实行亮证收费。其次,幼儿园采用收费公示制度。幼儿园在收费时,必须对收费项目、收费标准、收费依据、收费范围等进行公示。最后,各地的政策文件均有相应条文规定要制定与健全收费管理制度,对幼儿园收费进行监督。  

　　从文本文件看,各地的政策执行与监督似乎应该没有问题,但几乎都缺乏对执行不力现象的处罚规定。如果能够在政策中制定违反政策规定的相应处罚措施,也许政策的权威性能得到更好的体现。  

　　三、思考  

　　(一)应对幼儿园办园性质的内涵和外延作出统一规定  

　　在我国幼儿园现有办园体制多元的大背景下,部分幼儿园的办园性质确实存在难以简单确定的情况。因此,相关部门需要对各种办园性质的幼儿园进行比较清晰的界定,即哪些幼儿园可以划入公办,哪些可以划入集体办,哪些可以划入民办。相关部门在制定收费标准时也应充分调研,尽量提供针对不同办园性质幼儿园制定的收费标准,既制定基本的收费标准,又给予幼儿园一定的自主权,只有这样收费政策才能真正落到实处。  

　　(二)应统一收费项目及其内容规定  

　　当前,由于国家还未制定全国性的幼儿园收费政策,因此,各地只能依据当地情况自主制定。这样产生的一个问题便是收费项目不统一,且名称相同的收费项目其具体内容也不一致。因此,相关部门应该通过充分调研,对幼儿园的收费项目及其内容规定加以规范。这样,各地在制定具体收费政策时才能做到有据可依,也才有可能切实解决收费项目混乱的问题,并可让各地在制定政策的过程中作横向或纵向上的比较。  

　　(三)应针对城市与农村分别制定合理的收费标准  

　　各地应充分考虑城乡差异,制定有区别的标准。同时,要设置收费的上下限,要防止出现高收费现象,也要防止低价抢生源现象的产生。此外,各地需要对收费标准进行充分论证,制定合理的办园成本核算制度,管理部门要及时修订收费标准。  

　　(四)应制定出违反规定的相应处罚措施  

　　处罚是对违反相关法律、法规、制度等行为所采取的惩罚措施。处罚的重要作用在于有效维护法律、法规、制度的权威性。在幼儿园收费政策的执行与监督中,应该有明确的违反各项规定的相应处罚措施,以此起到规范幼儿园收费行为的威慑作用。  

　　(五)加强对民办幼儿园的收费管理  

　　目前,我国民办幼儿园数量巨大,规范民办幼儿园的收费管理工作非常重要。目前我国相关政策对民办幼儿园的收费管理仅体现在收费备案与收费公示两方面,并没有规定民办幼儿园到底应该收多少费用。幼儿教育具有社会公益性,然而我国的幼儿教育不属于义务教育范畴,为了鼓励社会力量办园,2002年出台的民办教育促进法规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报”。由于民办幼儿园在收费方面具有较大的自主性,收费的合理性问题亟待解决。因此规范民办幼儿园的收费应成为解决幼儿园高收费问题和低价争夺生源问题的一个重要突破口。相关部门应在现有政策的基础上,加强对民办幼儿园收费的管理。 （作者：郭晓燕 彭俊英）