加强幼儿园收费管理促进幼教事业健康发展

Greedlinn

一、幼儿园收费的现状及问题

幼儿教育既是基础教育事业，又是一项社会公益性、福利性事业。在过去的几十年里，其收费标准与中小学基本一致。20世纪90年代以来，根据国务院颁发的《幼儿园工作条例》，各地教育部门会同物价部门制定了幼儿园“分类评估，按质论价”的收费办法，扩大了幼儿教育的投资来源，带动了幼教事业的发展。

近几年，受市场经济和体制改革的影响，幼儿园的办园体制和投资体制逐渐多元化。在城市和部分县、镇，幼儿园成为一些企业和个人投资的热点。但是与此同时，一些企事业单位的幼儿园被作为“包袱”或停办，或转制，或变卖；一些政府和教育部门办园也受到冲击，有些地区教育部门将幼儿园“断奶”，还有部分省、市卖园成风。许多城市幼儿园为了弥补办园经费的不足，设立名目繁多的收费项目（如：赞助费、各种兴趣班、特长班）。凡此种种，带来了幼儿园收费标准和方法的急剧变化。

教育部基础教育司于2001年进行了一次“14省、市幼儿教育现状的调查”，结果表明，目前的收费标准已难以适应幼儿教育事业发展的要求，也难以满足多层次的社会需求。（注：调查是在天津、沈阳、青岛、广州、四川、广西、贵州、甘肃、宁夏、内蒙古10省、市以及浙江、安徽、河南、湖北4省的82个县、区进行的，共对2352个家长和420个幼教机构，588个社区负责人做了问卷访谈，并在北京市几所幼儿园作了调查。）

1．国家规定的收费标准普遍较低，不能满足幼儿园的基本需求。

被调查的1242个家长反映，国家规定收取的保育费和教育费标准（不包括代办费和伙食费）较低，如：14省、市“生均月收费”标准：发达地区的城市为243元，农村为94元；中等发达地区城市为130元，农村为50元；欠发达地区城市为116元，农村为43元。而在一些贫困地区的农村，收费仅为10～20元的比例占到40％左右。

2000年，北京市各类幼儿园仍然按照市物价局、财政局和教委1997年颁布的《关于调整托幼园所收费标准的通知》执行“北京市日托保育费标准”：

2000年北京市日托保育费标准（元）

	三岁以上	三岁以下
一级	150～100	200～150
三级	80～50	130～70
四级	35	50

此标准显然比较低，底线同14个省、市中的贫困地区相同，与北京的人民生活水平不相适应；而标准的跨度也不够，最好和最差的仅仅相差150元，不符合“按质论价”的收费原则。

从城乡居民收入的情况来看，收费标准相对较低。根据国家统计局2001年“中国统计摘要”中的资料，城市居民家庭人均可支配收入为6280元，农村居民家庭人均纯收入2253元。现行幼儿保教费占家庭收入的情况是：

●城市收取保教费占城市人均可支配收入的22％，占家庭收入的6.2％；

●农村收取保教费占农村人均纯收入的26％，占家庭收入的7.6%。

根据教育部2000年我国非义务教育学生生均交纳学费的统计，全年幼儿保教费为1260元（以在园10个月计算），城市收费与中专年收费基本一致。但幼儿园承担了教育和保育的双重任务，收费标准相比较，显示为偏低。

调查还发现，在家庭保教费以外的支出中，家长为儿童买玩具、图书、零食以及孩子游玩的支出远远高于保教费的支出。例如：河南省郑州市金水区儿童刘××，家长为工人，其家庭月收入为1600元，幼儿园每月收费180元，而用于玩具、图书、零食、游玩等费用，每月平均为460元，高出幼儿园收费280元。所以从儿童的身心健康发展的需要考虑，引导家长合理教育消费，建立正确的消费观是十分必要的。

2．收费名目繁多，“高收费、乱收费”的现象愈演愈烈。

近年来，一些个体园出现“高标准、豪华型、高收费”的办园倾向，收费标准不断攀升；有些政府和教育部门办园也开始巧立名目高收费。从14省、市的调查结果来看，收取赞助费的城市幼儿园占36％、农村占5％，最高10000元，最低100元。北京有的幼儿园收取的赞助费高达30000元。这种不应该收取的费用反而成了幼儿园的主要经费来源。

目前赞助费的收取处于无序状态。收取的办法，有的是以办“特色园（班）”“实验园（班）”为理由，如时下流行的“双语幼儿园”“艺术幼儿园”“早期阅读识字”等。实际上，这类幼儿园的特色多是对幼儿进行某种技能的强化训练，与《幼儿园教育指导纲要（试行）》的精神是相悖的。这种“上幼儿园比上大学还昂贵”的现象不仅违反了教育价值规律，而且进一步引起了幼儿园收费问题上的混乱和家庭教育消费的误导。与当今倡导“民主化”和“平民化”的世界教育发展趋势是相悖的。

幼儿园收取赞助费的表现：一是“面广”；二是“价码高”；三是“随意性大”，收与不收，有的就是园长说了算；四是“失控”，有的园收赞助费不给家长开正式发票，收钱不入帐，严重缺乏监督与审计。这种混乱状况被百姓认为是教育的不正之风，为教育行业内的腐败行为提供了滋生的土壤。

教育部门应与物价部门配合，制定出有效的管理措施，纠正赞助费名目繁多、管理混乱的状况。一方面要解决幼儿园经费不足的问题，切实按照非义务教育实行“成本分担”的收费原则，制定国家政策；另一方面，也要继续鼓励社会各界人士捐资和提供赞助，尤其是农村，帮助他们得到经济上的支持和援助。

3．幼教经费严重不足，生均成本差距大。

国家拨款的幼儿教育经费在逐年增加。但是长期以来，幼儿教育经费仅占教育经费总数的1.3％左右，政府投入是严重不足的。

“九五”期间全国幼儿教育经费统计情况

年份	全国教育经费总计	其中：幼儿教育经费总计（亿元）	幼儿教育经费占全国教育经费的比例（%）	财政预算内教育经费拔款
				（亿元）	（%）
1996	2262	29.14	1.29	11.58	39.7
1997	2531	31.21	1.35	16.83	53.9
1998	2949	33.99	1.36	21.94	64.5
1999	3349	45.54	1.35	25.21	55.4
2000	3849	51.63	1.34	28.86	55.9

2000年，全国在园幼儿有2244万，按照统计的预算内教育经费计算，幼儿生均预算内教育经费只有128元，与其他非义务教育的经费投入差距很大。如：中等专业学校为2368元，高中为1412元。幼儿教育经费长期短缺，使许多没有得到政府和教育部门投入的幼儿园困难重重，难以发展。

调查结果显示，14省、市的生均月支出平均为200元左右。值得注意的是，不同经费来源的幼儿园生均支出差距大，全额拨款和差额拨款单位最高，分别为275元和272元，是集体和私人办园的l.5～22倍。这说明民办和集体办园处于低投入运作状态，办园十分艰难。造成差异的原因是财政的有限投资都过于集中地用于国办园。国办园的生均财政预算内教育经费拨款为688元／年，而其他类型幼儿园很少或没有得到政府的投资。14省、市的调查结果也显示：被调查的84个县国家财政预算内资金投入了6835.5万元，其中69.3％都用在了少数的政府和教育部门办园身上，加上“优质优价”的收费政策，造成国办园“越办越好”，随之收费也是“越来越高”。而占总数70％的集体办园、工矿企业办园却享受不到应有的支持，办园条件差的状况长期得不到解决，收费更难以提高，两极分化的状况严重。所以在加大对幼教投入的同时，应重视将现有的教育资源合理分配，帮助和扶持条件差的园所。

4．教师待遇不同，报酬差距在加大。

由于个人和集体办园的工资来源是靠收取保教费，幼儿园经费中工资比例过高，有相当多的达到92％，严重影响了这类幼儿园的办学条件改善和事业发展。

此外，据14省、市调查显示，公办幼儿园教师的工资总体水平不高，平均月收入为1024元，与中小学教师的工资标准相比有一定差距。而私立园的工资为580元，仅是国办园的50％，这种情况在贫困地区更为严重。如贫困地区农村民办教师的工资在100～200元之间，有的仅为80元。

值得注意的是，同一城市不同幼儿园的收入差异也很大。如：有的一级一类幼儿园的教师每月工资只有800～900元，而另一所同级同类幼儿园的教师平均工资却达到了255～330元，园长的收入更是高达6000～8000元。调查发现这是赞助费给教师带来的“效益”，这使幼儿教师同行之间已有的“同工不同酬”，高收入和低收入的两极分化的程度加剧。

5．经费快乏有效的管理和必要的监督机制。

14省、市调查发现，幼儿教育经费缺乏有效的管理和监督。一方面表现在，家长缴费和幼儿园收费之间有明显的差距，如：某幼儿园有700名孩子，赞助费是每个孩子每年3000～10000元，而实际帐目中却只有几十万元，与估计可收取的几百万元赞助费有相当大的出入。

这个问题比较普遍和突出，事实上已出现幼儿园收费管理上的漏洞。

另一方面，支出帐目不清。在调查中发现，幼儿教师的工资来源不清。如：在有的国办幼儿园的帐目中，教师的工资平均只有1500元/月，而实际调查发现，教师工资都超过了2000元，有的甚至超过了3000元，然而在帐目上不显示，也不知道经费从哪个科目开支的。

再次，管理上的问题出在主管单位和教育部门本身。比如收取房屋租金的问题：一些新建小区的幼儿园房舍应用于办园，但有的教育部门从开发部门接管以后，又用租赁的方式把这些园所出租给集体或个人，承办人每年上缴几十万元的租金。这无疑加大了幼儿园的成本。在调查中还发现，幼儿园向上级主管部门上缴经费的约占被调查的园、班总数的45％。上级主管部门是否将这些资金用于幼儿教育，并没有相应的管理和监督机制。尤其是各类农村学前班，本来收费就很低，然而学校还要向它们收取相当多的经费，这对于学前班的发展是非常不利的。

二、幼儿园收费办法的改革思路及建

建立规范的、有激励机制的幼儿园收费办法势在必行。幼儿园收费的规范和调控管理是幼儿教育体制改革的核心环节。改革幼儿园的收费办法，引导幼儿教育事业适应市场经济，建立规范、合理的教育成本分担的收费方式，对于促进幼教事业的健康发展是十分必要的。

（一）收费办法改革的指导思想和目标

幼儿园的收费办法改革要在进一步确立幼儿教育的基础性、普及性、公平性和社会福利性地位的基础上，执行国家关于教育经费管理制度的规定。收费办法改革的指导思想有以下几点：

1．价格调整要减少两极分化。

价格调整的目标是缩小差别，减少幼儿教育消费过高和过低的不合理状况。一方面限制幼儿园的办园条件奢侈消费，防止幼儿园的“富贵病”，避免投资者的“高利”或“暴利”，规范市场价格；另一方面，帮助基本条件差的园所有较稳定的资金来源，以改善办园条件。

2．扩大政府的投资效益，让更多的幼教机构享受政府的关怀。

政府对幼儿教育负有不可推卸的责任。要加强教育部门对经费的宏观调控，促进幼教资源的合理调整和利用。鼓励各级财政和教育部门探索教育投资的新思路、新策略，使政府的投资尽量体现公平性，更多地用于经济条件相对较差的贫困地区。如：将政府拨给国办园经费的一部分集中使用，或回收国办园的部分成本，建立幼教专项经费，集中统筹用于扶持贫困的、集体或民办的园，以缓解其面临的困难。这种方法已在有些地方运用，并收到很好的效果。

同时还要进一步明确国办园的职责，除了在办园宗旨、保教质量等方面体现其示范作用外，还应加强对其他各类幼儿园和社区内幼儿教育的指导、培训，协助教育行政部门做好本辖区内的幼教管理工作。

3．体现对弱势群体的关注。

价格调整后要关注下岗人员、农民和进城的民工，调整策略一定要坚持与当地居民的生活水平相适应，如对贫困家庭的幼儿入园要有相应的减免保教费的措施。教育部门应把低收入和进城民工子女的入园问题提上工作日程，鼓励儿童家长和社区的参与，充分利用社区的资源，共同发展以社区为基础的、低成本、正规与非正规相结合的早期教育，使每个孩子都享有平等的教育机会。

4．保障非公办教师待遇。

我国非公办幼儿教师占60％～70％，为了与国家推行的社会养老保险制度相衔接，幼儿园收费成本中，应包含教师养老保险的内容。这对稳定队伍、提高教师水平、促进幼教事业发展意义重大。各地应积极与劳动保障部门制定相应政策，保证城、乡幼儿教师参加社会劳动保险。

5．规范幼儿园按成本收费标准，形成激励性的投资机制。

目前，社会上投资幼教事业者较多，规范幼儿园成本收费标准，有利于这个市场健康发展，相信会有更多人参与早期教育的投资。

（二）改革收费办法的建议

1．制定政策，加强收费管理。实行非义务教育收费的“成本分担”原则，由国家计委、财政部和教育部出台收费管理办法。逐步建立按合理保教成本收费的制度，规范幼儿教育的收费行为。各省、市、自治区人民政府制定本地区的最高限价和最低限价，限价审批权不宜下放到地、市，以免影响政府的宏观调控和管理。县级教育和物价部门在省定的限价范围内，按照生均成本、当地的经济发展水平，人民群众的承受能力制定各幼儿园的收费标准。不同地区、不同层次的幼儿园收费标准应有区别，要确保低收入家庭的孩子享有受教育的机会。

2．明确收费的项目，严格实行“一费制”。按照《幼儿园管理条例》中的要求，只向幼儿收取保教费（保育费和教育费），防止各种以特色为名的收费纳入到教育收费项目当中去。

3．按“经常性成本（日常经费）”和“基本建设成本（房舍建设）”分开计算成本。

●幼儿园的经常性成本核算需要对近三年的财务收支情况进行调查，才能做出。经常性成本核算包括：人员基本工资、补助工资、其他工资、社会保障费和职工福利费；另一部分是公用经费支出，包括：办公费、取暖费、水电费、业务费、设备购置费、修缮费、房屋设备租金和其他费用。

●不同类型的幼儿园，成本计算是不同的。政府和教育部门办园、国有企事业办园实行合理成本收费的办法，只收“经常性成本”。体现政府对幼儿教育投入的社会效益；政府和教育部门直接投入建设的幼儿园、国家政策性投资建设的幼儿园（如：城镇小区配套建设的幼儿园），其基建费不计入成本；教育部门要把幼儿教育纳入到中小学布局调整规划中，利用中小学的校舍开办幼儿园，减少幼儿园的基本建设费用。

●国有企事业单位办的幼儿园，应只收“经常性成本”，基本建设成本应不计入成本之中，包括“国有民营”等改制的幼儿园，因为其园舍属于国有资产，应无偿用于教育事业。

●集体办园和私人办园实行“全成本”收费。私人办园的“基本建设成本”实行分年度收回成本的方法，按年度计入成本，收回成本的年限，可参照房地产业的有关规定，建议一般7～10年收回。

4．幼儿园基本建设和设备标准要本着“安全、够用、实用”的原则，要按教育部、建设部制定的《城市幼儿园建筑面积定额（试行）》执行，引导国家、个人投资者都不要超标准建设和装修，以减少资金的浪费，减轻家长的负担。幼儿园要提倡花钱少、利用废旧材料自制玩教具，为儿童提供大量低成本的材料。这是世界各国幼儿园都倡导的行之有效的办园策略，一是降低成本、提高经费使用效益。二是对儿童的发展有重要价值。教学设备标准要按教育部制定的《幼儿园玩教具配备目录》执行。

5．幼儿园收费标准要与幼儿园的评价相结合，严格实行“按质论价”“优质优价”的原则。教育部门在制定评价标准时，应以教育质量为主要指标评定等级。各省要限定收费范围，限定收费的最低和最高线，该范围应有足够的跨度，能拉开收费等级，激励幼儿园的发展。

6．收费标准要根据国民经济发展和人民生活水平的变化而不断调整。要避免形成长期一成不变，一变就引起家长和社会特别关注的被动局面，建议省级标准2～3年调整一次。

7．实行按合理成本收费的政策，不能削减国办园的经费投入。基于幼儿教育的基础性、公益性特征，政府加大投入是应该的。公办园要发挥政府投资的效益，充分利用优势资源。发挥在本辖区范围的业务指导和示范、培训、幼教信息、家庭咨询等中心的作用，同时鼓励国办园资助有需要的、办学条件差的集体、私人办园，以扩大国家投入资金的使用效益。公办园也要体现成本价值，不能过多地减少收费，否则就会造成入园幼儿得到“特殊化待遇”，造成社会的不公平。

8．规定优惠政策，加大政府的隐性投资，鼓励多种力量办园。政府的投入，不仅体现在直接拨款上，还体现在通过制定政策进行隐性投入上，如对幼教机构坚持实行”零税制”，减轻幼儿园的负担，城市小区新建园交教育部门管理，不允许租赁收费，新建的城、镇小区园交教育部门统筹监管使用，不能向承办者收取房屋租金；减少消费性收费的压力，如房租、水电价格，按学校事业性单位的标准，不能按营业性单位的收费标准；用于修建幼儿园的土地费和建设费实行减免。总之政府的政策要体现幼儿教育的教育性、公益性、公平性等社会价值。

9．加强民主管理，收费标准的制定，由随意审批改为公示审批。如用“听证会”的方式保证行政行为的公平合理，加强社会监督，制止各种名目的乱收费。