我国0~3岁儿童保育与教育发展的历程、现状与未来

Greedlinn

　　幼儿保育与教育是在儿童从出生到上小学这一期间，以正规、非正式和非正规的保育方式，保障他们的生存，促进他们的成长、发展和学习。它的方案一般针对两个年龄段：3岁以下儿童和从3岁到小学入学年龄段的儿童。1

　　长期以来，3岁以上儿童的保育与教育更被社会关注，而3岁以下儿童的保育与教育，常被当作家庭内部的事而被社会、政府所忽视。伴随脑科学研究、社会投入产出理论、社会公平意识的发展，国际社会正逐步形成共识：投资0～3岁儿童的发展，是一项低投入高回报的事业，惠及个人、家庭，更惠及国家和社会。本文就我国3岁以下儿童保育与教育的发展历程、现状、走向等问题进行探讨。



　　一、我国0～3岁儿童保育与教育发展历程

　　（一）混沌阶段（1980年以前）

　　1.发展历程

　　1956年，教育部、卫生部、内务部颁发《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》，指出将托儿所和幼儿园分开管理，行政上托幼机构归所属单位管理，业务上教育部门分管幼儿园，卫生部门分管托儿所。1978年，五届二次全国人民代表大会《政府工作报告》指出：要十分重视发展托儿所、幼儿园。

　　2.发展特点

　　这一阶段，尽管托儿所和幼儿园的称呼有明确区分，但在政策法规中，二者并未有明确区别，托儿所和幼儿园的政策混在一起。并且，政策总体偏向于幼儿园，对3岁前托儿所的保育与教育没有具体的政策规范，3岁前儿童的发展问题实际处于学前工作中的边缘位置，并未引起重视。2



　　（二）区分阶段（1980年——1990年）

　　1.发展历程

　　1980年11月，卫生部颁发《城市托儿所工作条例》(试行草案)，确定了我国托儿所制度，明确了托儿所的性质。1981年6月，卫生部妇幼卫生局颁发《三岁前小儿教养大纲》(草案)，提出托儿所教养工作的具体任务。1985年12月，卫生部颁发《托儿所、幼儿园卫生保健制度》，对托幼机构的卫生保健工作做出明确规定。3

　　2.发展特点

　　这一阶段，政府对托儿所的性质和任务做出明确说明，但政府只关注到正规教育机构——托儿所的保教工作，重点在保育，并且重视的是城市托儿所的保育，家庭里3岁前婴幼儿的保育和教育、社会力量举办的教育机构，以及农村3岁前婴幼儿的保育和教育工作，均被忽视。4



　　（三）发展阶段（1990年—2000年）

　　1.发展历程

　　各方努力：1990年，国家施行的《幼儿园工作规程（试行）》指出：“幼儿园是实施保育和教育的机构，要实行保育和教育相结合的原则”。1991年，国务院妇女儿童工作协调委员会通过了《三优工程指导纲要》，欲做一个区域范围内的儿童发展规划。“中国优生优育协会”开展的“三优工程”“摇篮工程”等，也在做类似尝试。

　　注重保育：20世纪90年代初，《儿童权利公约》《九十年代中国儿童发展规划纲要（1992-2000年）》等，明确指出儿童早期健康的内容和监测指标，1994年颁布的《托儿所、幼儿园卫生保健管理办法》，对托儿所的保健设备、人员及内容作出明确规定。

　　城市先锋：1996年，广州市实施了“广州市百名0～3岁儿童潜能开发项目”，并出台《广州市0～3岁婴幼儿社区保教服务方案》。1999年，上海着手建立0～6岁托幼一体化的管理，并开展了《0～3岁儿童早期关心和发展》的研究。5

　　2.发展特点

　　这一阶段的特点主要有：

　　第一，政府非常重视托儿所的建设，不仅关注公立托儿所，对民办托儿所的创设也开始规范。

　　第二，政府仍然更重视保育，政策集中于集体机构中的环境与保健方面，对婴幼儿心理发展与教育比较忽视，但提出了0～3岁儿童养育的重要原则，即“保育和教育相结合”。

　　第三，政府及有关部门、团体都在涉足0～3岁儿童早期发展服务，但彼此间缺乏合作，缺乏责任的落实，也缺乏监督指导和评估。

　　第四，发达地区率先做出以教育部门为主管，以社区为依托，多力量合作，托幼一体化的尝试，但尚处于理论模型和研究探索阶段。



　　（四）蓬勃阶段（2000年至今）

　　1.发展历程

　　责任归属：2004年，教育部第15次新闻发布会上公开指出：“0～3岁不光是教育问题，包括多方面，如卫生保育。这一块，在十五以前，一直属于卫生部门管理……‘十五’开始，0～3岁教育问题明确由教育部负责”。2010年，《全国家庭教育指导大纲》指出“人口计生部门负责0～3岁儿童早期发展的推进工作。”

　　政策引导：2001年，《幼儿园教育指导纲要（试行）》指出“幼儿园教育要与0～3岁儿童的保育教育以及小学教育相互衔接”。全国家庭教育工作“十五”计划提出，要“大力推广0～3岁儿童家庭教育工作指导的经验”。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》也指出，要“重视0至3岁婴幼儿教育”。

　　各方努力：2001年，中国教育部与联合国儿童基金会开展了“早期儿童养育与发展（ECCD）”合作项目。2004年，国家人口计生委启动了“中国人口早期教育暨独生子女培养示范区”项目，成为唯一自上而下全面推动儿童早期发展的政府部门。2006年，卫生部在19个省市组织5700个家庭，启动“儿童早期发展干预”项目。2007年，“儿童早期发展高层论坛”发表了倡议书——让每一个儿童拥有良好的人生开端。62010年9月，我国出席了联合国教科文组织首届世界幼儿保育和教育大会，并作了题为《为未来奠基：中国幼儿保育与教育发展政策与展望》的发言。

　　城市先锋：2001年，北京颁布《北京市学前教育条例》，这是全国第一个地方性的教育法规，将北京市民受教育的法定年龄从3岁降到0岁。2010年，《北京市中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，要“建立覆盖全市的0至3岁幼儿家庭教育指导网络”。上海早在1999年就开展了“0～3岁婴幼儿早期关心和发展”的研究。



　　2.发展特点

　　这一阶段的特点主要有：

　　第一，政府高度重视0～3岁儿童的早期发展，不仅重视儿童的生存、保健、营养，还重视儿童的心理发展与教育，从对儿童生命存续的关注提升至对生命质量的关注。

　　第二，能够用生态系统眼光看待早期儿童发展，关注0～3岁儿童微观系统的质量提升，重视家庭教育指导工作。

　　第三，0～3岁儿童早期发展已突破托儿所的局限，逐渐成为社会公共问题。政府利用社区点多线长面宽的特点，让社会对儿童早期的关心网络化、普及化。

　　第四，0～3岁儿童的保育与教育是一项跨越多学科、多领域的综合服务，基于该特点，国家有关部门、团体在政策层面已形成整合倾向。

　　第五，0～3岁儿童早期发展已不是区域性的尝试，它已在全国范围内展开，但很多省市仅达到意识层面的重视，尚缺乏具体实操的目标和规划。

　　第六，既从儿童发展的连续性考虑，又从幼教资源有效利用的角度出发，多地开展托幼一体化教育，以及幼儿园与社区的合作。

　　第七，注意到教育的公平发展，对偏远落后地区和弱势群体的0～3岁儿童有一些扶持项目。但全国0～3岁儿童保育与教育工作发展仍不均衡。

　　第八，学前教育的普及年龄以及受教育的法定年龄逐渐向出生时延伸。



　　二、我国0～3岁儿童保育与教育发展的现状与未来展望

　　我国0～3岁儿童保育与教育的发展呈星火燎原之势，尽管存在问题，但发展方向明确。目前，有些城市发展成熟些，有些城市还在跟进。以下是些“绕不开”并且正在努力的方面。

　　1.依托社区提供早教服务

　　0～3岁儿童的主要活动范围是家庭，如何为分散的儿童提供及时、系统的服务，需要负责部门具有既能衔接政府又贴近家庭的特点。在我国，计生委以其点多、线长、面广的优势，当仁不让地承担了这项责任。

　　早期教育社区化，是世界学前教育发展的共识。在我国，幼儿园丰富的教育资源也在尝试与社区早期教育共享。我国专业的0～3岁早期教育队伍匮乏，而幼儿教师对学前教育领域比较熟悉，上手快，他们为社区早教提供服务的同时，幼儿园自身的可持续发展也获得了动力。



　　2.跨部门的合作与资源整合

　　0～3岁儿童的发展涉及营养、卫生、保健、教育、产休假和资金支持等多方面，因此也就涉及多个部门，如教育、卫生、计生、妇联、民政等。这些部门都为0～3岁儿童做着贡献，但侧重点不同。教育部门强调学前三年早期教育，卫生部门强调母婴保健和早期干预，计生部门强调生殖健康和独生子女培养，妇联部门强调家庭教育，唯独没有哪个部门来综合考虑和协调。有关部门采取联合发文或者单独发文的方式来部署，还没有上升到政府层面和职能层面，难以形成合力。7缺乏统筹，就易缺乏责任落实。目前，我国仍在探索跨部门合作的儿童早期发展服务体系。



　　3.重视对家长的指导

　　一直以来，各种早教机构的活动主要针对儿童，采取“上课”的形式进行干预。然而，与父母的朝夕相处相比，早教机构每周若干小时的教育，成本高，收获有限。同时，早教机构多偏重于训练儿童的认知、动作发展，对于儿童情绪、社会性的培养重视较少。从儿童全面发展的角度考虑，这种做法不可取。“授人以鱼不如授人以渔”，训练孩子，不如更新家长的育儿观念，提升家长的育儿水平。针对这种情况，上海市主张：不仅要重视“早期教育”，还要重视“早期教育指导”，前者是面向婴幼儿，后者则面向婴幼儿家长。从改善儿童发展的微环境出发，促进儿童发展。



　　4.为儿童早期发展制定标准

　　目前，市场上的早教机构数量庞大，鱼龙混杂，这不仅因为市场准入规则不规范和监管不力，还因为对0～3岁儿童的早期教育缺乏标准。早期教育的价值在儿童幼年时不能全部展现，从这种意义上来说，早教机构的质量，家长无法立即做出判断。正因如此，父母很容易迷失在各种新宣传、新理念中，并且无法判断孩子的成长有多少是源于这些东西。这就为质量低劣的早教机构提供了机会。因此，儿童早期发展需要权威部门做出科学的规范，推出统一、科学的早期教育标准及评价方法。



　　5.政府主导早期教育

　　我国的婴幼儿早期教育是教育体系中最薄弱的环节，至今仍未纳入国民教育体系。我国教育经费本就不充裕，在有限的经费中，还呈现出“保大放小”的局面。我国高等教育财政投入相对偏高，义务教育和职业教育投入不足，初等教育投入相对偏低，学前教育支出较少，早期教育投入几乎为零。8

　　2010年3月12日，规划纲要工作小组办公室委派专人前往北京饭店“两会”港澳代表委员讨论地点，听取他们对《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（公开征求意见稿）的意见建议。林顺潮代表（香港中文大学医学院副院长）认为，《规划纲要》文本对0至3岁婴幼儿教育没有过多涉及，鉴于其重要性，建议花些资源研究，对0至6岁学前教育整体提出政策措施。9然而国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）最终提出：到2020年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育。对0至3岁婴幼儿教育只提到要“重视”。目前，我国0～3岁儿童早期教育仍然是市场主导，鼓励民间资本注入早期教育市场，政府主导的0～3岁儿童的教育格局还没有形成。

　　2010年9月，首届世界幼儿保育和教育大会上，来自所有分会场的一个强烈声音就是：公共投入应该对幼儿保育和教育承担主要责任，“早期保育和教育的市场调控并不可行”，政府在其中应该起关键作用。10可见，政府主导早期教育，不仅是中国，也是世界0～3岁儿童保育与教育发展的方向。



　　6.注重教育公平

　　正如教育中的马太效应，0～3岁儿童保育与教育工作，在财政丰厚、经济水平高的地区开展得好，父母的早教意识先进；在经济落后、财政乏力的地区，工作开展困难，父母的早教意识淡薄。同样，受市场规律限制，早期教育机构也云集在人口密集、收入水平高的城市。这无形中助推了社会阶层的代际转移，加剧了社会不公。目前，国家人口计生委已在全国所有省市开展了0～3岁儿童早期发展工作；“早期儿童养育与发展”（ECCD）项目也在越来越广泛的城市覆盖；教育部、妇联、卫生部等联合开展的全国家庭教育工作，也指向所有儿童。可以看出，注重教育公平也在呼唤政府来主导0~3岁儿童保育与教育工作，而不能将它交予市场调控。



　　7.师资的专业化

　　相对于我国数千万0～3岁的婴幼儿的数量，我国早期教育师资严重匮乏。

　　2003年，《育婴师国家职业标准》出台，首次将育婴师作为职业来认定，意义重大。但因其侧重保育，文化起点低，就业准入制度难以实施等，社会认可度不高，这对于知识和技能高度综合的科学的婴幼儿早期发展来说，远远不够。在托幼一体化的过程中，幼师也投入到0～3岁儿童教育工作中去。但3～6岁和0～3岁儿童的身心发展差异巨大，幼师也有专职的工作，精力有限。目前，在卫生保健机构从事儿童早期发展的人员是医生，在早教机构从事早期教育的人员，少部分是学前教育专业毕业生，大部分只受过简单培训或根本没有受过培训，这样的专业素养，同0～3岁“人生成长的关键期”和早期教育“基础教育的基础”的地位极不相配。11因此，规范行业准入，培养大量专门针对0～3岁儿童早期发展的师资，也是我国0～3岁儿童保育与教育事业发展的必然趋势。（车延菲）

　　参考文献：

　　[1]联合国教科文组织.幼儿的保育与教育：全民教育全球监测报告2007年.

　　[2]何媛，郝利鹏.我国当代0~3岁婴幼儿教育政策分析.广西师范大学学报，2009，（3）.

　　[3]何媛，郝利鹏.我国当代0~3岁婴幼儿教育政策分析.广西师范大学学报，2009，（3）.

　　[4]何媛，郝利鹏.我国当代0~3岁婴幼儿教育政策分析.广西师范大学学报，2009，（3）.

　　[5]戴耀华，关宏岩.儿童早期综合发展.全国发育行为儿科学术研讨会论文汇编.

　　[6]戴耀华，关宏岩.儿童早期综合发展.全国发育行为儿科学术研讨会论文汇编.

　　[7]戴耀华，关宏岩.儿童早期综合发展.全国发育行为儿科学术研讨会论文汇编.

　　[8]中国人口与发展研究中心课题组.中国人口与教育发展战略研究.人口研究，2009，（2）.

　　[9]用改革破解教育发展难题——港澳代表委员积极为《规划纲要》建言献策.

　　[10]冯晓霞，周兢.构筑国家财富——联合国教科文组织首届世界幼儿保育和教育大会简介.学前教育研究，2011，（1）.

　　[11]孙志鸿.政府在儿童早期发展中发挥作用方式研究报告.南京三优科学育儿研究中心课题组.